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[推荐]论公安刑事侦查行为与公安具体行政行为的界定

2008/7/23 0:39:13作者:未知来源:互联网点击数(0)已有0人评论 加入收藏

  论公安刑事侦查行为与公安具体行政行为的界定

程建锋律师

内容摘要:本文从“没收空调案”谈起,提出正确界定公安刑事侦查行为与公安具体行政行为的问题,其关系到行政诉讼法受案范围。从理论上来讲,两者既有联系,又有区别,但在实践中两者又容易混淆。因此在具体的操作过程中,有必要利用各种方法正确把握两者的界定问题。

词:公安刑事侦查行为   公安具体行政行为   方法

1993年6月,A经营部从某物资公司购进350套进口移动式空调器散件,有某公司组装成AC—900移动式空调。同月,B公司与A经营部签订450台空调器购销合同。其中移动式空调器300台,价值100万余元。B公司付款48万元,验货并提货,A经营部派员押送该货至C市。B公司即向C市公安局举报该批空调系走私、劣质产品。公安局发现移动式空调器无出厂合格证,外包装与空调器所贴商标不一致等问题,即将移动式空调器扣押,以投机倒把为名立案侦查。此后,公安局委托C市质检所对移动式空调器抽样检验。质检所根据GB7725—87标准和移动式空调器说明书标准,对其制冷量、制冷消耗功率、性能等六项指标进行测试,没有达到规定指标,但未对空调器作安全指标测试。检验结论:空调器未达到规定指标。同年9月,公安局刑警大队以劣质产品对300台移动式空调予以没收,开具了没收赃款赃物罪证收据。公安局对300台空调器进行拍卖,拍卖价款44万元上交财政。

A经营部对公安局没收行为不服,以公安局插手经济纠纷、认定劣质产品证据不足等为由,向C市法院提起行政诉讼。

一审法院在审理中查明,质检所不具备国家认可的法定质检资格,且无安全检测设备。法院认定,公安局根据举报,进行立案侦查并无不当,但没收行为属于具体行政行为,不是刑诉法规定的措施。公安局认定空调器系劣质产品证据不足,故没收行为应当撤销。遂判决撤销没收行为,并予以赔偿。

二审法院审理认为,此案属刑事侦查案件;没收空调器的行为是侦查过程中实施的行为,不是具体行政行为,不属于行政诉讼的受案范围,原审法院认定事实不清、适用法律错误,裁定撤销一审判决。赔偿问题通过司法赔偿解决。

 问题

本案争议的焦点是公安机关作出的没收行为性质认定问题,在审判实践中,法院有时很难对公安机关的行为进行准确界定,出现认识的不统一,判决的结果就会大相径庭。如果法院把实质上的公安具体行政行为当成刑事侦查行为,那么法院就不能进行行政审判,不但公安机关的得不到司法审查,而且相对人的合法权益也无法得到司法救济;如果法院把实质上的公安刑事侦查行为当作具体行政行为审判,则会妨碍公安机关的刑事侦查权,使犯罪得不到及时惩罚,甚至放纵犯罪。可见,法院准确界定公安刑事侦查行为与公安具体行政行为具有重要的意义,是行政审判的前提,也是保护相对人合法权益和惩治犯罪的重要环节。

一、公安刑事侦查行为与公安具体行政行为的关系

公安刑事侦查行为指公安机关依照刑事法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。其中专门调查工作包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证和书证、鉴定、通缉等,刑事强制措施包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等。

公安具体行政行为是指公安机关根据公安行政法律法规和规章的规定,为完成公安行政管理任务,对行政相对人所实施的行政处罚行为、行政强制行为及其其他行政决定行为。公安行政处罚主要包括罚款、没收、拘留,公安行政强制措施主要包括留置、传唤、查封、扣押、冻结、扣缴、强制隔离、强制戒毒等。

从两者的定义来看,两者既有联系又有区别,联系主要表现在:

(一)主体的同一性。根据我国有关法律规定,公安机关既是刑事侦查机关,又是治安行政机关,侦查权与行政权集于一身,其具有刑事侦查职能和维护社会治安的双重职能。因此其作出的影响公民、法人和其他组织人身权和财产权的行为,就有两种可能性,或者是刑事侦查行为,或者是公安具体行政行为。

(二)行为的衔接性。这里的行为具有双重的含义:1、指刑事侦查行为和具体行政行为;2、指刑事违法行为和治安违法行为。行为的衔接性是指某类治安违法行为和刑事违法行为在量上具有衔接或吸收关系,因而某类公安具体行政行为和刑事侦查行为在量上也具有衔接或吸收关系。根据法律规定,某类违法行为由于其情节轻重不同,既可能是治安违法行为,也可能构成刑事违法行为,则对着违法行为实施的具体行政行为和刑事侦查行为之间具有衔接或吸收关系。如果某类违法行为只能构成治安违法行为,或只能构成刑事违法行为,则这类行为不存在治安违法行为和刑事违法行为之间的衔接或吸收关系,因而对这类违法行为实施的公安具体行政行为和刑事侦查行为之间也不存在衔接或吸收关系[②]。本案当事人的行为在量上就具有衔接性,导致认定的困难。

(三)形式的相似性。公安刑事侦查行为和公安具体行政行为在本质上是不同的,但在外部表现形式上却有相似之处,都具有强制作用,影响相对人的人身权和财产权,如公安刑事侦查行为中因扣押派生出来的查封、冻结、追缴行为与公安行政强制措施的查封、冻结、扣缴行为;因拘传派生出来的传唤行为与公安行政强制措施的传唤行为;刑事强制措施的拘传、刑事拘留行为与公安行政强制措施的行政拘留行为。本案的“没收空调的行为”是行政强制措施,还是刑事侦查措施呢?由于其具有相似性,才会导致认定的困难。

两者的区别主要表现在:

(一)两者的性质不同。公安刑事侦查行为是行使司法权的行为,公安具体行政行为是行使行政权的行为。司法权和行政权虽同属国家权力的重要组成部分,但两者在性质上是有重要区别的。公安机关行使的司法权是根据《刑事诉讼法》等有关刑事法律的规定,参与刑事诉讼活动过程中所享有的侦查、拘留、执行逮捕等职权。公安机关行使的行政权是根据《治安管理处罚法》等公安行政法律法规和规章的规定,参与行政管理过程中所享有的行政处罚权、行政强制权和其他行政决定权等。

(二)两者的目的不同。公安刑事侦查行为的目的是查明犯罪事实,查获犯罪嫌疑人,证实罪与非罪,打击犯罪。公安具体行政行为的目的是维护社会治安秩序和其他秩序,保障公共安全,保护国家、集体和公民的合法权益不受侵犯,减少和消除各种不安全因素。

(三)两者的法律依据不同。公安刑事侦查行为的法律依据是《刑事诉讼法》等刑事法律,而公安具体行政行为的法律依据是有关行政法律法规,如《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》等等。

(四)两者的行使机构不同。行使公安刑事侦查行为的机构是公安机关内部设置的对刑事案件负有侦查、预审等职责的工作部门,如刑侦处等。而行使公安具体行政行为的机构是公安机关内部设置的治安、户籍、交通、消防等专司行政执法权的工作机构。

(五)两者的程序不同。公安刑事侦察行为的实施要严格按照《刑事诉讼法》等法律规定的步骤、方式、方法进行。如刑事侦查行为必须立案、侦查、预审等。而公安具体行政行为的实施要依照《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等行政法规规定的程序进行,如实施行政处罚,要有立案程序、告知程序、听证程序等。

(六)两者的法律结果及效力不同。公安刑事侦察行为是对犯罪嫌疑人采取形式强制措施的行为,是为追究犯罪嫌疑人的权利的影响。而公安具体行政行为的法律结果是要使对象承担行政法律责任,其效力表现为对管理相对人行政法上的权利义务的影响。

(七)救济途径不同。当事人对公安刑事侦查行为不服,可以向实施刑事侦查行为的机关及其上一级机关申诉,或向人民检察院申诉,请求检察监督。如果确认刑事侦查行为违法,可依国家赔偿法的规定请求国家赔偿,不能向法院提起行政诉讼。当事人认为公安机关行政行为违法或侵犯其合法权益,可以向人民法院提起行政诉讼,请求司法救济。

二、公安刑事侦查行为与其具体行政行为在司法实践中易混淆的原因。

目前在我国行政诉讼实践中,经常会碰到难以识别的公安机关的某些职权行为是刑事侦查行为还是具体行政行为,两者易于混淆,影响行政诉讼法的正确贯彻实施。我们有必要对两者混淆的原因进行分析,司法实践中,两者易于混淆的原因主要有:[③]

(一)公安机关具有双重职能。依照我国刑事法律和行政法的规定,公安机关既是刑事侦查机关,又是公安行政管理机关,其享有刑事侦查权和行政权。公安机关依照刑事法律在刑事案件侦查过程中实施的刑事拘留、监视居住等属于刑事强制措施,而公安机关依照行政法律法规进行的社会治安、交通秩序等管理活动属于行政行为。刑事侦查主体和行政主体的双重身份合一带来了从行为主体上识别其两类行为的困难。

(二)两类行为在外表上的相似性。刑事侦查措施与行政强制措施等具体行政行为虽有性质的不同,但在外部表现形式上却是相似的,即都有强制性,都可以限制人身自由和财产的流通使用,在前面已有论述。当其都未按法定程序办理时,很难从手续和法律文书上识别到底属于哪种行为性质。

(三)行为适用的对象往往处于行政违法和犯罪嫌疑的两可之间。行为的对象处于行政违法和犯罪嫌疑的两可之间,这为公安机关解释其实施行为性质的两可性提供了可能,这更易混淆两者的使用。实践中确有少数公安机关为逃避行政诉讼而有意混淆行为的性质,将原属于具体行政行为的行政强制措施说成是刑事侦查手段,使之不能进入行政诉讼的受案范围。

(四)侦查监督不力。侦查监督,是指人民检察院依法对公安机关及其他侦查机关的侦查行为是否合法进行的监督[④]。这里主要谈对公安机关的刑事侦查行为的监督。人民检察院在审查逮捕、审查起诉时,应当审查公安机关的侦查行为是否合法。但在实践中,人民检察院对公安机关违法的刑事侦查行为的法律监督和处理很不力,导致公安机关有意地将具体行政行为解释为刑事侦查行为,人为地混淆两种行为,规避司法审查。

三、界定公安刑事侦查行为和公安具体行政行为的方法探讨

对于界定公安刑事侦查行为和公安具体行政行为的方法,理论界提出了很多观点和见解,有人概括为“立案说”、“授权说”和“犯罪说”[⑤],有人概括为“形式区分说”和“实质区分说”[⑥],有人概括为“形式标准”、“行为标准”和“综合标准”[⑦],有人提出“异化刑事侦查行为”的观点[⑧],也有人认为没有必要进行两者的区分,把刑事侦查行为也纳入司法审查的范围[⑨]。上述观点各有利弊,笔者认为,要准确界定公安刑事侦查行为和公安具体行政行为,不能仅从某个方面入手,匆忙定论,而应严格按照法律规定,结合案件情况,全面考虑,综合分析。在司法实践中,具体操作可以采用下列方法:

(一)行为种类区分法。公安机关的刑事侦查行为是为查证、证实犯罪而实施的,但这并不意味着公安机关在侦查活动中所实施的各种行为都是刑事侦查行为。有关刑事法律规范对刑事侦查行为作了明确的规定,不属于这些种类之一的,都不是刑事侦查行为。因此,即使公安机关在实施其行为不引用或不说明依据的法律条文,或对其行为解释为刑事侦查行为,但只要不属于法定刑事侦查种类的,都应归于具体行政行为,应受司法审查。

(二)目的和对象区分法。公安机关运用刑事侦查行为的目的是为了查证和打击犯罪活动,适用对象是犯罪分子和重大犯罪嫌疑人。如果其行为目的不是为了打击犯罪活动,行为适用对象也不是犯罪分子或重大犯罪嫌疑人,其行为性质肯定不是刑事侦查行为。例如,公安机关对受害人违法摊派费用,对破案后的赃款赃物等应依法发还给受害人的却不予发还,其行为目的、对象均不符合刑事侦查的目的对象要件,因此该类行为不属于刑事侦查行为,应属公安具体行政行为。

(三)实施行为程序区分法。首先从立案上识别。如公安机关限制人身自由或扣押财产是作为刑事案件立案并采取措施的,其所采取的行为就属刑事侦查行为,如公安机关是作为其他违法立案的,则应属具体行政行为。但有时公安机关在采取强制措施时,没有立案过程,此时,可以从公安机关采取措施时的主观动机上识别。如公安机关采取行为确实是为了查证犯罪,应属于刑事侦查行为,否则应是公安具体行政行为。对公安机关的主观动机的查明可以询问笔录等来了解。

(四)实施行为的结果区分法。实践中,当人民法院受理了被强制对象对公安机关强制性措施以具体行政行为提起的行政诉讼后,公安机关立即补办有关的刑事侦查手续,此时,对于该行为在补办手续之前到底属刑事侦查措施的性质还是具体行政行为的性质?针对这种情况,人民法院不能以公安机关事后补办的手续作为认定其行为性质的标准,也不应依次对公民提起的行政诉讼裁定驳回,而应中止诉讼,等待公安机关所作该行为后的发展结果再作决定。如果公安机关补办刑事侦查手续后,被强制对象被查明确有犯罪行为,被检察院批捕、起诉,那么,公安机关的强制措施仍属刑事侦查措施,至于其程序违法问题可转为检察机关通过检察监督处理,此时,人民法院可以裁定驳回公民的行政诉讼起诉;相反,如果被强制对象未被查明有犯罪行为,未被批捕和不起诉,则说明公安机关事后补办的刑事侦查手续是为了逃避行政审判而采取的,此时,人民法院可恢复行政诉讼,继续审理公安机关的该具体行政行为的合法性。

(五)举证材料区分法。对于种种原因一时难以区别公安机关职权行为的情况,公安机关应当对其行为性质举证,如有充分的证据证明自己的行为是刑事侦查措施的,应认定其行为属刑事侦查行为;如果不能证明自己的行为是刑事侦查行为的,则一律认定为公安具体行政行为,由人民法院进行合法性审查。

以上各种方法不是孤立的,在具体案件中应综合运用,使用一种方法很难正确界定公安刑事侦查行为和公安具体行政行为,有时使用不同的方法会得到相互矛盾的结论。本文中的“没收空调器的行为”从程序上看,其是在立案之后侦查过程中实施的行为,应该是刑事侦查行为;从目的和对象上来看,公安机关有打击犯罪的目的,但对象并没有构成刑事违法,其只是一般的违法行为,应由工商管理机关处理;从行为种类上来看,“没收行为”并不是刑事法律法规规定的措施,其应被界定为具体行政行为,但从本案的具体情况来看,公安机关对没收的空调进行了拍卖,价款上缴财政,在刑事侦查活动中,其没有这样的权力,A经营部的行为并没有构成犯罪,公安机关认定空调器系劣质产品的证据不足,因为质检所不具备国家认可的法定质检资格,其只是一般的质量问题,公安机关无权处分,其行为应属越权的行政行为,因而本案一审的认定是正确的。


[①] 见林道庆:《是侦查措施还是具体行政行为》,《行政法学研究》1996年第4期。

[②] 朱英禄:《公安机关刑事侦查行为与治安行政行为的界定》,《人民司法》1998年第2期。

[③] 参见方世荣:《析对公安具体行政行为与刑事侦查行为的区分》,《行政法学研究》1995年第4期。

[④] 谢佑平主编:《刑事诉讼法学》,复旦大学出版社2002年8月第一版,第419页。

[⑤] 关文军:《试论公安刑事侦查行为和公安行政行为的界定》,《河南省政法管理干部学院学报》2003年第5期。

[⑥] 周少华、杨建军:《试论刑事侦查行为和公安行政行为的界限》,《政治与法律》2002年第3期。

[⑦] 同②

[⑧] 程宗璋:《试论异化刑事侦查行为》,《安徽广播电视大学学报》2000年第3期。

[⑨] 张志强:《对公安机关刑事侦查行为可诉性的探讨》,《前沿》2002年第10期。

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