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[推荐]国企改制中的土地问题

2008/5/28 15:33:06作者:未知来源:本站原创点击数(0)已有0人评论 加入收藏

国企改制中的土地问题
双击鼠标自动滚屏 发布者:湖北诚明律师事务所                       发布时间:阅读:125

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国企改制中的土地问题
湖北诚明律师事务所  肖咏东
2005年被业内人士誉为国企改制的攻坚年。时值金秋季节,党的十六届五中全会圆满完成各项议程后在京胜利闭幕,全会公报明确提出:“改革是促进经济社会发展的强大动力,目前我国正处于改革的攻坚阶段,必须以更大决心加快推进改革,使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”这是我国人均GDP首次突破1000美元后的第一个“五年时期”,从经济社会发展的一般规律看,人均GDP1000美元到3000美元,是各行业快速发展时期,是企业兼并重组,向规模化、专业化、品牌化高速发展时期。具体到我国,国有企业改制势不可挡。在这一良性的企业重新洗牌的过程中,律师参与国有企业改制、企业重组,空间更为广阔,本文试结合国有企业改制过程中的土地问题作些探讨。
一、国有企业改制中的划拨土地问题
对于国有企业来说,最大的财产就是土地使用权,对于房地产行业来说,土地使用权就是他们安身立命之本。由于我国有关土地方面的法律法规较为复杂且政策、规章经常性做调整,而土地形态也极为复杂。土地权利分为土地使用权和土地所有权。土地所有权包括国家所有土地与集体所有土地,其中国有土地使用权又有四种形态:出让土地使用权、划拨土地使用权、用于出资或入股的土地使用权、租赁土地使用权。其中前两种属于国有土地使用权的基本形态,后两种是在改革划拨土地使用制度过程中出现的过渡性形态。若收购农村集体企业,还涉及到农村集体土地,对于集体土地使用权则缺乏完善的管理制度。每一种性质的土地所有权与土地使用权适用的土地用途又是不同的,而且,不同所有制的企业也要求使用不同性质的土地使用权。这样,使得企业改制过程中,土地使用权成为一个应予充分关注的问题。
      十六大明确提出要发展我国的土地市场,我国土地市场的基本发展方向是:在严格限定划拨土地使用权范围的基础上,采取拍卖、招标、协商等方式向土地使用者出让土地使用权(一级土地市场),进而培育和形成以出让土地使用权转让、出租、抵押、投资入股为主的活跃的土地市场(二级土地市场)。在市场经济的大潮下,在企业并购的热潮中,越来越多的土地进入了土地市场,也出现了越来越多的新问题。
      按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第23条、24条规定,土地使用权转让时,其地上建筑物、其他附属物所有权随之转移;土地使用者转让地上建筑物、其他附属物所有权时,其使用范围内的土地使用权随之转让。同时法律又规定,只有出让性质的土地使用权才能转让,因此,对于国有企业改制而言,涉及房屋、建筑等不动产的,一般都要对该收购资产所涉土地使用权办理出让手续,补交出让金。
      根据1998年国家土地局颁布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中第6条规定“国有企业破产或出售的,企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。”而对于企业并购活动中采取兼并方式或进行部分资产收购后作为投入对该企业进行改制的,则区分不同情况存在土地使用权出让、保留国有划拨和国有土地租赁三种方式。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第5条规定,“非国有企业兼并国有企业的,应当采取出让或租赁方式处置。”第8条中规定“国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并、兼并或合并后的企业是国有企业生产企业的;在国有企业兼并、合并中,被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业”,则经批准土地使用可以采取保留划拨方式处置,但保留划拨用地方式的期限不超过五年。
      我国有很多省市基本上采取以下的方式处置划拨用地:国有企业改革涉及的划拨土地使用权  ,  经省国土资源行政主管部门批准  ,  采取以下方式处置:改革后的企业用地符合《划拨用地目录》的,原划拨土地使用权可以继续以划拨方式使用;国有企业改革为国有独资公司,不改变原划拨土地用途的,可以继续以划拨方式使用土地;改变土地用途的,应当采取出让或者租赁方式处置。
      国有企业改革为国有控股企业  ,  不改变原划拨土地用途的  ,  经批准  ,  企业原划拨土地使用权可以采取国家作价出资(  入股  )  方式处置或者继续保留划拨方式使用。  保留划拨用地方式的期限不得超过  5  年。  改变土地用途的  ,  应当采取出让或者租赁方式处置。
      国有企业、国有控股企业改革为非国有企业  (  国有资本不控股或不参股的企业  )  的  ,  企业原划拨土地使用权应当采取出让或者租赁方式处置。
      国有企业将划拨土地改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的  ,  经城市规划部门和省国土资源行政主管部门批准后  ,  采取招标、拍卖、挂牌方式出让。成交地价超过改变  用途后的备案评估地价的增值部分以及备案评估地价的  75%  ,可以由省财政补偿给原企业作为职工安置费或者增加原企业国有资本金  (  股本金  )  。省政府按照改变用途后的备案评估地价的25%  收取土地出让金。
      国有企业将以协议出让等有偿使用方式获得的土地改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的  ,  经城市规划部门和省国土资源行政主管部门批准后  ,  通过招标、拍卖、挂牌方式出让。原企业以协议方式获得土地使用权的  ,  成交地价超过改变用途后的备案评估地价的增值部分以及备案评估地价减去应  缴纳的土地出让金  (  应缴纳的土地出让金  =  改变用途后的备案评估地价的  25%-  已缴纳的土地出让金  +  原已使用年数在原用途下应缴纳的土地出让金  )  的差额部分  ,  可以由省财政返回给原企业作为职工安置费或者增加原企业国有资本金  (  股本金  )  。原企业以国家作价出资  (  入股  )  方式获得土地使用权的  ,  土地作价形  成的国家资本金或国家股本金冲销  ,  省政府按照改变用途后的备案评估地价的  25%  收取土地出让金  ,  成交地价超过备案评估地价的增值部分以及备案评估地价的  75%,  可由省财政返回给原企业作为职工安置费或者增加原企业国有资本金  (  股本金  )。
      需要指出的是,2004年初国土资源部下发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中对土地使用权的处置又有了一些新的规定,进一步明确为支持和促进企业改革,企业原使用的划拨土地,改制前只要不改变土地用途,可继续以划拨方式使用,改制后只要用途符合法定的划拨用地范围,仍可继续以划拨方式使用,而且企业改制时可根据划拨土地的平均取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格,作为原土地使用者的权益,计入企业资产。因此,对于企业之间的收购兼并来说,以股权收购或企业兼并后进行改制的,被收购或兼并的企业仍可按上述规定方式使用土地。
      具体到国有企业改制,通常国有企业因为地处黄金地段而拥有良好的土地资源,而民营企业虽然有资金却很难取得好的土地,国企改制为房地产业提供了很大的契机:获取土地资源。很多房地产公司的土地买卖采取了以公司产权交易的形式进行。开发商之所以不采用诸如土地二级市场交易等其他方式,与国家现行的税法密切相关,因为股权转让是不交税的,用这种方式来获得土地资源不失为最佳。因此,从表面看来这是一种公司层面的收购,隐藏在背后的实际上是土地资源问题所产生的收购,是一种变相转让土地的方式。
     由于我国国有企业资产管理制度、评估制度极不完善,在改制过程中,国有资产流失严重。不少企业求资心切,企业资产未经评估,即按帐面净值进行合资入股。如以土地作价入股时,没有办理土地使用权的出让手续,也不缴纳出让金,就以收取少量土地使用费方式提供给投资者合作,其结果是大量无偿划拨的土地低价进入地产市场,使国家土地资源和土地应有收益严重流失,冲击本国脆弱的地产市场。
      因此,加强土地立法,完善资产评估制度是国有企业改制的当务之急。
二、土地使用权价格的评估
估机构进行评估。如果国有企业只是为了解自己资产情况而要求评估并不一定要立项,非国有企业土地使用权的评估则不需要立项这个手续。
评估工作是从土地使用权拥有者与资产评估机构正式订立委托合同书开始。资产评估机构接受土地使用权评估作价的委托后,即开始组织项目评估小组开展有关的评估工作。整个评估工作分为两个部分,第一步是评估前的准备工作;第二步是评估工作。
评估前的准备工作包括:
1.收集有关的资料:被评估地块的地级资料,城市规划资料以及被评估地块所处地段等级资料,被评估地块的批租文件资料,地产市场成交实例资料,关于土地使用权出让价格有关政策规定,地产市场供求双方的情报等等。
2.现场勘查:地块的面积、形状和坡度;地质水文条件;地上物与地下物的分布情况,地块的经济地理情况等。
3.分析测算有关的数据:测算被评估地块开发建设总成本,估算开发建设完成后能实现的市场销售额及投资回收期,估算开发建设和经营投资盈利率,初步试算土地使用权的转让价格。
(二)、影响土地使用权价格的因素
在评估土地使用权价格时必须考虑影响土地价格的因素,这些因素有物理因素,经济因素,社会因素和政策因素。
1.物理因素有:面积、位置、地块形状、坡度、临街面宽度、气候水文的历史状况、自然景观等。
2.经济因素有:当地的产业结构情况、生产技术水平、居民收入水平和储蓄水平率、财政金融和物价状况、市政设施和生活服务设施的完备程度和质量、城市发展规划对被评估土地的影响、用地性质、市场供求状况。
3.社会因素有:人口发展趋势、居民的教育状况、社会福利制度、交易与收益的习惯、环境污染状况等。
4.政策因素有:容积率现置等城市发展计划与建筑法规、治安保卫和消防能力、征用土地补偿费的标准、原有建筑的拆迁费与人员安置费标准、中外合资企业直接配套的厂外道路、管线等公共设施应分摊的份额规定等。
(三)、土地使用权评估的原则
为了确保评估工作的顺利进行,确保评估结果的准确,在土地使用权评估过程中应当遵循一定的原则。一般而言,土地使用权的价格的评估应当掌握以下的原则:
 1.合法公正的原则
土地评估机构是一种中介服务结构,具有相应的行业要求。由于其评估的结果将直接对当事人起到参照的作用,有时甚至成为确定土地使用权价格的最终依据。这就要求评估机构在评估工作中应当尽量客观公正,其评估的结果能够真实地反映土地使用权的价值。否则,土地使用权评估也就是丧失了其应有的意义,土地评估机构也就丧失了其存在的理由。为了保证评估结果的客观公正,土地使用权的价格评估工作,首先要遵循合法的原则,即必须遵循我国有关土地管理的法规和资产评估的法规的规定。其次要力求公正,做到符合客观实际,按照科学的估价标准、评估方法和程序来评估。目前土地评估大量存在的问题就是评估机构评估过程不客观,过于考虑当事人的主观意愿因素。
2.有利于开发利用的原则
土地使用权出让以及其出让前的评估工作,应当在服从城市规划的前提下,有利于扩大土地开发、利用的广度和提高土地开发、利用的强度,亦即土地使用权价格的评估工作要考虑到有利于土地的开发利用。
3.区别对待
土地使用权价格的评估,应按照不同区域以及各块土地的经济价值和效用的大小来确定。例如上海的土地在市区分为六块,郊区分为三块。因为土地使用权的价格是由多种因素决定的。土地是不动产,其价格当然与其所处的地理环境息息相关,位于不同地理位置的土地当然具有不同的价格。
4.最大使用效益的原则
同一块土地由于用途的不同而取得经济效益就会不同,因此应当在服从城市规划的前提下,选择取得“最大使用效益”的用途或者项目评估其出让价格。最大使用效益有时动态的、发展的,最大使用效益也不是一成不变的。这一项原则比较难掌握,要求评估机构有较丰富的经验,同时对于相关的信息业要有很好的了解。
(四)、企业改制过程中土地评估应当注意的问题。
在企业改制中,由于部分土地资产进入企业净资产,因此在使用每一种评估方法进行土地资产评估时都有一些应注意的事项。
1.现行市价法
由于影响土地使用权的价格的因素非常多,而许多参数又很难计算,因此采用现行市价法进行评估比较简单易行。现行市价法是改制企业土地资产评估最常用的方法之一。但是在采用该方法进行评估时也有一些问题需要加以注意。在进行比较修正时应注意以下几个要点:
(1)比较案例与评估对象在客观条件上一致,但价格内涵不同,仍然要进行修正。如评估对象的客观开发程度为“七通一平”与比较案例条件一致,但由于资产界定过程中,部分开发费用已计入到其他资产中,因此评估价格内涵为“三通一平”,此时就要对比较案例进行修正。只有这样才能保证市场比较法评估的价格内涵与成本逼近法评估的价格内涵的一致性。
(2)对土地面积大小要引起足够的重视。由于企业改制中土地用地规模不一样,对土地价格产生了很大的影响。对此,对土地面积的大小修正必须引起注意,具体可采用开发区内土地估价的方法,将选择的小土地实例价格修正到与改制企业用地面积相同的土地价格。                            
 (3)充分考虑土地利用现状与规划要求之间的差别,对土地利用的规划条件,进行适当的修正。比较案例土地价格一般是根据最佳利用原则确定的,有时待估对象与比较案例的规划条件一致,但待估地块现状没有达到规划条件,并且企业仍然按原来现状利用,此时就应该对比较案例进行规划条件的修正,使与待估地块条件一致,也就是说企业改制的土地资产评估必须考虑用地现状。
2.成本逼近法
成本逼近法也是企业改制中土地资产评估最常用的方法之一,采用该方法评估时应注意以下几点:
(1)必须重置征地费。进行企业改制的许多土地是早期取得的,征地费用的原值与评估时的差别很大。因此,在评估时必须按评估对象所在的位置重新估算征地费(或土地取得费)的情况,而不能用征地原值,即估算估价期日的征地费(或土地取得费)。
(2)仔细分析征地费(或土地取得费用)的情况。在企业改制工作中发现征地费用的构成以及征地标准差别很大,即使在同一地方由于征地单位或项目不同有很大差别,一般都超过了国家规定的标准,但在应用成本逼近法时,应采用客观费用,而不是实际费用。
三、国有企业改制中土地的法律事务问题
(一)、土地使用权状况的调查
       律师需要调查的项目包括:土地使用权的真实状况,即土地使用权是出让国有土地使用权,还是划拨土地使用权,或者说是集体所有的土地,土地使用权所涉及的权属争议、土地使用权抵押或者查封等情况,对此,律师应到有关登记主管部门进行调查核实;土地使用权的取得过程及相关法律文件,如土地出让合同、土地租赁协议、土地征用的有关文件等,对此,律师应要求企业予以提供或到有关主管部门进行调查核实;土地使用权相关的其他问题,如有无土地使用权证书,是出让还是划拔或租赁等其它形式,是否支付了土地出让金,土地使用期限,土地用途是否与改制企业相符,有无权属争议,有无抵押、有无作价入股、有无被有关部门查封或采取保全措施等,改制企业土地用途是否符合现行规划要求等,并到有关主管部门进行调查核实。
   (二)、土地使用权的处置方案
      律师在对企业的土地使用权状况进行了必要的调查后,应就企业的土地使用权问题提出解决方案。
    1、出让国有土地使用权的处置方案
     如果企业使用的是出让国有土地使用权,且出让土地使用权的取得程序是合法的,土地的用途与出让合同所约定的一致,且企业也缴纳了全部的土地出让金,则律师可以提出土地使用权合法的意见。如果存在土地取得程序不合法、土地用途改变、未缴纳或未完全缴纳土地出让金等情形,则律师应敦促企业与土地主管部门重新签订出让合同,并严格按合同约定缴纳土地出让金,按合同规定的用途使用土地。另外应注意的是,国有土地使用权转让,转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的,市、县人民政府可行使优先购买权。
    2、直接使用划拨土地使用权的处置方案
      《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:(1)、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(2)、领有国有土地使用证;(3)、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;(4)、依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补缴土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。另外,以营利为目的,房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的,应将租金中所含土地收益上缴国家。据此,律师应对划拨土地使用权提出变更为出让土地使用权的处置方案。
       我国国有企业改革土地使用权处置程序为:(1)、  拟订土地使用权处置方案。  方案由企业或直接持有企业国有产权的单位根据企业改革的批准文件拟订。  内容包括企业改革方式、企业土地使用现状、企业土地使用权处置方式、土地处置价格、土地有偿使用费的缴纳办法、期限或作价出资的注入方式、优惠请求及理由等;(2)、  企业持改革方案、企业改革批准文件、土地估价报告和土地使用权处置方案等资料到省国土资源行政主管部门办理土地估价报告备案和土地使用权处置方案审批等手续;(3)、签订土地出让合同。  土地使用权采取出让方式处置的  ,  企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市县国土资源行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同》  ,向省财政缴纳土地出让金;(4)、  办理土地登记。企业持省国土资源行政主管部门下达的土地使用权处置批复、土地出让金等土地有偿使用费缴纳凭证、作价出资  (  入股  )  入账凭证  ,  按规定办理土地登记手续。
       处置国有企业土地使用权  ,  应当具备权属合法、无争议  ,  并已办理土地登记  ,  企业持有国有土地使用证等条件。国有企业尚未进行初始土地登记的  ,  国土资源行政主管部门应当积极为企业进行权属调查、出具权属证明后  ,  允许企业先行改制  ,  再根据土地使用权处置方案批复直接办理变更登记手续。企业土地权属有争议的  ,  可以将无争议的土地剥离出来先行确权。
      对已经按有偿方式使用国有土地的企业进行重组或转让股权  ,  只要不改变土地用途  ,  企业不需再报土地资产处置方案  ,  可直接进行土地变更登记。国有企业职工的房改房用地和分离出来的公益性用地不纳入企业改革土地使用权处置范围。
       新一轮国有企业改制的高潮的到来,为律师切入到企业改制的全过程中发挥应有的作用提供了契机。律师界既要对这种机遇和形势有明确的认识和把握,更要学习和掌握国家近期关于国有企业改革的各类法律、法规和政策,总结和钻研各种成功的改制经验和模式,全面地提高自己的业务能力,充分地做好为企业提供各种改制服务的准备,特别是国企改革中涉及到的土地问题,更值引起得我们同行的重视。
 

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